28.05.2014

LfM-Fachtagung Netzneutralität

Daten-Highway mit Überholspur

Abbildung der Teilnehmer der Veranstaltung.
Insgesamt diskutierten ca. 60 Teilnehmer miteinander; Foto: Uwe Völkner/FOX

Droht ein Internet der zwei Geschwindigkeiten? Ist die Netzneutralität in Gefahr? Gerät das sogenannte Best-Effort-Prinzip, nach dem alle Online-Daten unabhängig von Absender, Inhalt oder Adressat schnellstmöglich transportiert werden, unter Druck? Und was bedeutet das alles für Rundfunk-Angebote im World Wide Web? Mit diesen Fragen setzten sich am 28. Mai in Düsseldorf etwa sechzig Teilnehmer bei einer LfM-Fachtagung zum Thema Netzneutralität auseinander.

Zum Auftakt der Veranstaltung betonte LfM-Direktor Dr. Jürgen Brautmeier, eine zukunftstaugliche Regulierung müsse auch im Internet Vielfalt und "Public Value" sichern. Im Laufe der Tagung wurde anschließend klar, dass ein diskriminierungsfreier Zugang zum weltweiten Datennetz schon jetzt in Teilen bedroht scheint. Zumindest einige Spezialdienste dürften künftig bevorzugt behandelt werden. Darauf deutet sowohl der Vorschlag der EU-Kommission für eine Verordnung über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents (Single-Market-Verordnung) hin, als auch der jüngste Regulierungsentwurf der amerikanischen Federal Communications Commission (FCC).

Das Papier der FCC sieht vor, Netzbetreibern die Möglichkeit zu geben, bestimmten Online-Diensten gegen Entgelt mehr Leitungskapazität und Übertragungsqualität zu bieten. Kritiker halten das für einen Sündenfall und eine Verletzung der Netzneutralität. Die FCC-Initiative war notwendig geworden, nachdem das Bezirksgericht in Washington im Januar die Regeln für Netzneutralität in den USA für ungültig erklärt hatte. Auslöser war eine Klage des Telekommunikationsunternehmens Verizon. Dabei haben die Richter in Washington der FCC einen Weg aufgezeigt, Netzneutralität zu sichern, indem Internetanbieter als öffentliche Versorgungsunternehmen (Common Carrier) klassifiziert werden. 2002 hatte sich die FCC mit ihrer Open Internet Order noch dagegen entschieden, Internetprovidern einen entsprechenden Sonderstatus zu verleihen. Stefan Heumann, der bei der Stiftung Neue Verantwortung für den Bereich European Digital Agenda zuständig ist, wies darauf hin, der FCC-Vorschlag sei noch kein Gesetz. Nun folge zunächst eine Anhörungs- und Erörterungsphase. Entsprechende Regeln sollen in den USA erst Ende des Jahres in Kraft treten.

Dr. Jürgen Brautmeier; Foto: Uwe Völkner/FOX
Dr. Jürgen Brautmeier; Foto: Uwe Völkner/FOX
Steffan Heumann; Fotos: Uwe Völkner/FOX
Steffan Heumann; Fotos: Uwe Völkner/FOX

EU-Verordnung zur Sicherung der Netzneutralität lässt auf sich warten

Prof. Dr. Bernd Holznagel; Foto: Uwe Völkner/FOX
Prof. Dr. Bernd Holznagel; Foto: Uwe Völkner/FOX

Auch in Europa lässt eine EU-Verordnung zur Sicherung der Netzneutralität noch auf sich warten. Das Europäische Parlament hatte Anfang April kurz vor seiner Neuwahl beschlossen, die Netzneutralität grundsätzlich zu sichern. Mit dieser Entschließung wurde der von EU-Kommissarin Neelie Kroes vorgelegte Single-Market-Entwurf stark abgeschwächt. Zugleich aber votierten die EU-Abgeordneten dafür, dass - wenn keine übrigen Angebote dadurch benachteiligt werden - Spezialdienste, die etwa in Echtzeit Videodaten übertragen, bevorzugt behandelt werden dürfen. Was genau zu diesen Spezialdiensten zähle, sei "schwammig formuliert", kritisierte Prof. Dr. Bernd Holznagel vom Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster. Lediglich für das sogenannte offene Internet sehe die EU-Verordnung einen strikten Gleichbehandlungsgrundsatz vor.

Der Rechtswissenschaftler warnte davor, Spezialdienste könnten am Ende so viele Kapazitäten auf dem Daten-Highway in Anspruch nehmen, dass der Rest des Internets zu einer "Dirt Road" verkomme, auf der andere Online-Angebote behindert würden. So plädiert er für ein Modell der "Dynamischen Absicherung", also für die Festlegung eines prozentualen Anteils für Best Effort. Darüber hinaus, so erläuterte Holznagel, sehe die Single-Market-Verordnung vor, dass für deren Vollzug nationale Regulierungsbehörden zuständig seien. Umso wichtiger sei es, auch den Landesmedienanstalten eine rechtliche Zuständigkeit in dieser Angelegenheit zuzuweisen.

Netzneutralität und Bevorzugung des Rundfunks

Für Veranstalter von Rundfunkprogrammen ergebe sich zurzeit eine schizophrene Situation, beschrieb Dr. Tobias Schmid die aktuelle Ausgangslage: "Wir sind für weitreichende Netzneutralität bei gleichzeitiger Bevorzugung des Rundfunks", formulierte der Vorstandsvorsitzende des Verbandes Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) den Anspruch des Rundfunks, im Falle zu knapper Ressourcen aufgrund der aus Artikel 5 Grundgesetz abgeleiteten Rundfunkfreiheit Priorität zu erlangen. Würden Rundfunkprogrammanbieter künftig für einen bevorzugten Datentransport im Internet Geld bezahlen müssen, so ergänzte Medienberater Werner Lauff, der die Tagung moderierte, gefährde dies das Free-TV-Geschäftsmodell.

Das Konzept, spezielle Dienste im Internet als sogenannte "Managed Services" zu bevorzugen, bezeichnete Schmid als "Unsinn", weil dadurch zugleich das komplette Best-Effort-Prinzip in Frage gestellt werde. Wenn "Managed Services" gegen Entgelt angeboten würden, stelle dies außerdem eine Markteintrittsbarriere für kleinere Unternehmen dar, warnte der VPRT-Funktionär und Bereichsleiter Medienpolitik der Mediengruppe RTL Deutschland. Um Investitionen in den Netzausbau besser refinanzieren zu können, müssten Internetprovider "aus der Flatrate-Falle heraus" und andere Tarifmodelle entwickeln, reagierte Schmid auf das Argument der Telekommunikationsbranche, nur mit Zusatzentgelten für bestimmte Online-Dienste die Milliarden-Beträge einspielen zu können, die der Netzausbau erfordere.

Dr. Tobias Schmid; Foto: Uwe Völkner/FOX
Dr. Tobias Schmid; Foto: Uwe Völkner/FOX
Werner Lauff; Foto: Uwe Völkner/FOX
Werner Lauff; Foto: Uwe Völkner/FOX
Birgit van Eimeren;  Foto: Uwe Völkner/FOX
Birgit van Eimeren; Foto: Uwe Völkner/FOX
Falk Steiner; Foto: Uwe Völkner/FOX
Falk Steiner; Foto: Uwe Völkner/FOX

Wachstum von Video-Angeboten und Zweifel an Kapazitätsengpässen

Dr. Stefan Arbanowski; Foto: Uwe Völkner/FOX
Dr. Stefan Arbanowski; Foto: Uwe Völkner/FOX

Während Birgit van Eimeren als Leiterin der ARD/ZDF-Projektgruppe Multimedia das starke Wachstum von Video-Angeboten, die im Internet große Bandbreiten erfordern, darstellte, formulierte Falk Steiner Zweifel daran, dass im Internet die oft beschworenen Kapazitätsengpässe drohten. Wenn überhaupt, könnten diese lediglich in der sogenannten "letzten Meile" festgestellt werden. Der auf Netzpolitik spezialisierte Korrespondent des Deutschlandradios forderte mehr Transparenz in der Debatte über Netzneutralität. Dies gelte im Fall einer Bevorzugung von Spezialdiensten etwa für das oft genannte Beispiel telemedizinischer Anwendungen, bei denen Live-Bilder für Operationen via Internet übertragen werden. Viele solcher Szenarien würden erst in zehn Jahren Wirklichkeit, merkte Steiner an.

Dass eine neutrale Datenübertragung im Internet an vielen Stellen nicht mehr vorhanden ist, wurde klar, als Dr. Stefan Arbanowski vom Fraunhofer-Institut für Offene Kommunikationssysteme aktuelle Netzstrukturen verdeutlichte: Angesichts eines weltweiten Datenaufkommens von 68 Petabyte pro Monat bemühen sich Netzwerkbetreiber per Datenaustausch (Peering) oder mit Hilfe von Content Delivery Networks (CDN) um möglichst effizienten Datentransport. Solche Synergie- oder Größenvorteile können zugleich Wettbewerbs- oder Marktzutrittsbarrieren für Dritte darstellen.

Effizienter Datentransport und Priorisierung von Angeboten

Prof. Dr. Klaus Goldhammer; Foto: Uwe Völkner/FOX
Prof. Dr. Klaus Goldhammer; Foto: Uwe Völkner/FOX

Prof. Dr. Klaus Goldhammer bezeichnete das Wort Netzneutralität schlicht als "Totschlagbegriff", der die Zusammenhänge verzerre. Der Geschäftsführer des Beratungsunternehmens Goldmedia argumentierte, einerseits wachse der Online-Traffic nicht exponentiell, sondern lediglich linear, sodass die Datennetze noch über ausreichende Kapazitäten verfügten. Andererseits weise der Markt längst eine Reihe von Beispielen auf, in denen einzelne Angebote priorisiert würden. Dies gelte beispielsweise im Bereich des mobilen Internets ebenso wie bei Content Distribution Networks oder Netzen, die von Content-Anbietern selbst betrieben würden. So verfügen etwa Netflix, Google & Co. teilweise über eigene Netze oder vereinbaren - wie jüngst Netflix mit Comcast - Sonderkonditionen, damit zum Beispiel Videostreaming störungsfrei möglich ist. Auch große Sender würden zum Teil bereits Netzkapazitäten für die Übertragung bestimmter Events hinzukaufen und somit vom Gleichbehandlungsprinzip schon abweichen. Aber auch die Geschäftsmodelle der Netzbetreiber stünden der Gewährleistung der Netzneutralität entgegen. "Der Markt ist weiter als die Netzneutralität-Diskussion", urteilte Goldhammer. Von daher forderte er eine an den Realitäten orientierte Diskussion.

Best-Effort-Prinzip und Diensteklassen

Aus Sicht der meisten Marktakteure werden sich die Bedingungen für den Datentransport weiter ausdifferenzieren. Dr. Isabel Tilly, die bei Vodafone den Bereich Recht & Regulierung betreut, bekannte sich zwar einerseits für das Best-Effort-Prinzip, plädierte aber andererseits dafür, langfristig müssten Diensteklassen eingeführt werden. Beispielsweise handle es sich schon heute bei IPTV im Grunde um einen "Managed Service".

Dr. Isabel Tilly; Foto: Uwe Völkner/FOX
Dr. Isabel Tilly; Foto: Uwe Völkner/FOX
Alexander Scheuer; Foto: Uwe Völkner/FOX
Alexander Scheuer; Foto: Uwe Völkner/FOX
Lutz Reulecke; Foto: Uwe Völkner/FOX
Lutz Reulecke; Foto: Uwe Völkner/FOX

Auch Alexander Scheuer, der den Bereich Medienpolitik und Medienregulierung bei der Deutschen Telekom leitet, forderte Diensteklassen, beispielsweise für Video-on-Demand-Angebote.

Lutz Reulecke, Vice President Regulatory Affairs & Public Policy beim Pay-TV-Anbieter Sky, erklärte, Sky nutze zwar CDN-Kapazitäten. Verträge wie der zwischen Netflix und Comcast aber seien ebenso wenig geplant wie der Aufbau eines eigenen Netzes. Meinungsfreiheit und Medienvielfalt ständen jetzt auf dem Spiel, fasste Jürgen Brautmeier die Diskussion zusammen. Die zentrale Frage laute, welche Inhalte wie geschützt werden müssten. "Wir laufen der Entwicklung immer ein bisschen hinterher", resümierte er und plädierte für einen Regulierungsrahmen, der ausreichend Flexibilität erlauben und sinnvolle Anreize setzen solle.

Autor: Dr. Matthias Kurp