25.02.2016

(Zwischen-)Bilanz eines Medienregulierers beim Mittagessen

Jürgen Brautmeier

Meine sehr geehrten Damen und Herren,


ich freue mich, heute erneut die Ehre zu haben, im Medien Club Berlin Mitte sprechen zu dürfen, während Sie Ihr Mittagessen einnehmen. Schon beim ersten Mal, im Februar 2011, habe ich es als wohltuend empfunden, als ich Ihnen vor fünf Jahren die „Gedanken eines Medienregulierers beim Mittagessen“ vortragen durfte, dass Sie mit Ihren Mundwerkzeugen beschäftigt waren, während ich redete, denn dadurch war der Geräuschpegel allenfalls durch Geklapper, aber keinesfalls durch Geplapper erhöht, das ist für einen Redner ganz angenehm. Die Einladung für den heutigen Vortrag habe ich so verstanden, dass ich Ihnen nach meiner dreijährigen Amtszeit als Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten eine kleine Bilanz liefere und gleichzeitig aufzeige, welche Perspektiven es für die weitere Entwicklung in der Medienregulierung gibt. Denn über die Medienregulierung soll ich erneut sprechen, und so sehr ich Vorträge über Chancen und Risiken oder Bilanzen und Perspektiven oft langweilig finde, so sehr verdient dieses Thema aus meiner Sicht Ihre und meine Aufmerksamkeit.


Aber zur Sache: Als ich zu Beginn des Jahres 2013 mein Amt als Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten antrat, schrieb die Funkkorrespondenz in der Einleitung zu einem Leitartikel, den ich zusammen mit meinem Vorgänger Thomas Fuchs verfasst hatte, „Brautmeier [tritt] sein neues Amt in einer Zeit fortdauernder kontroverser Debatten um die Zukunft der deutschen Medienaufsicht an. Dabei geht es insbesondere um die Frage, wie eine zeitgemäße, konsistente und effektiv Aufsicht in einem föderalen System organisiert sein muss, um dramatische Veränderungen im Mediensystem, etwa durch das Wirken global agierender Unternehmen beherrschbar zu machen.“ Der Artikel hatte übrigens die Überschrift: „Geht doch! Die Zukunft der Medienregulierung im föderalen Gefüge“. Fuchs und ich schrieben damals, dass (These 1) der Föderalismus die Qualität und Vielfalt des Rundfunks stärke, dass (These 2) ein kooperativer Föderalismus bei der Medienaufsicht organisierbar sei, dass (These 3) dieser kooperative Föderalismus bei der Medienaufsicht kritische Selbstreflexion und ständige Weiterentwicklung brauche und dass es dafür (These 4) ein optimiertes Regulierungsinstrumentarium geben solle. Im Fazit haben wir damals gefordert, dass alle Beteiligten in der Politik auf Länder-, Bundes und Europaebene gemeinsame Antworten auf die Herausforderungen durch Apple, Google, Facebook & Co. finden müssten.


Heute, drei Jahre später, gelten die Thesen noch genau so. Ich persönlich würde daran keine Abstriche machen wollen. Meine drei Jahre als Vorsitzender haben mich da keines Besseren belehrt, obwohl ich, das muss ich zugeben, zwischenzeitlich immer mal wieder an den Mühen der Ebene des Föderalismus verzweifelt bin. Dennoch sehe ich dazu keine Alternative, im Gegenteil, das Prinzip der Subsidiarität bleibt für mich auch und gerade in Zeiten der Globalisierung ein politisches Leitprinzip. Aber die Frage, die ich mir heute stelle: Wo sind die gemeinsamen Antworten auf die Herausforderungen der Digitalisierung?


Die Bundesländer haben versucht, zunächst einmal Zeit zu gewinnen, oder, um es positiv zu bewerten, Sachverstand einzuholen. Also: Sie gaben ein Gutachten zur Zukunft der Medienregulierung in Auftrag, heute unter den Namen seiner Verfasser als Schulz/Kluth-Gutachten bekannt. Dieses Gutachten liefert eine saubere Analyse der juristischen Gegebenheiten. Wer sich grundlegend in die Materie des Rundfunk- bzw. Medienrechts einarbeiten will, findet hier eine schöne Grundlage. Bei den Handlungsempfehlungen, um die es eigentlich ging, haben sich die Gutachter darauf beschränkt, Handlungsfelder zu benennen und mögliche Wege aufzuzeigen. Dies ist kein Vorwurf, denn man weiß ja, dass sich Auftraggeber von Gutachten ungern fertige Antworten liefern lassen, zumal nicht für politisches Handeln. Aber, und das nenne ich ein Verdienst des Gutachtens, es benannte die Schnittstellen zwischen Länder- und Bundeszuständigkeiten und brachte zum Ausdruck, dass sich das Medienrecht der Länder nicht mehr isoliert vom Wirtschafts- und vom Telekommunikationsrecht des Bundes betrachten lässt. 


Als Ergebnis vereinbarten Bund und Länder, eine Kommission einzusetzen, die sich in mehreren Arbeitsgruppen mit genau diesen Schnittstellen befassen und die bis zum Ende der Legislaturperiode des Bundestages zu Ergebnissen bzw. Gesetzesänderungen und Staatsverträgen geführt haben sollten. Mittlerweile haben zwei dieser Arbeitsgruppen Ergebnisse geliefert, nämlich einmal eine gemeinsame deutsche Position zur Revision der europäischen Audiovisuellen Mediendiensterichtlinie (AVMD-RL) und zum anderen eine Novelle des Jugendmedienschutzstaatsvertrages, der jetzt nur noch durch die Länderparlamente verabschiedet werden muss. Dem Zwischenbericht der Bund-Länder-Kommission vom Dezember 2015 kann man entnehmen, was sonst noch geschah: Die Arbeitsgruppe Medienkonzentration (Schnittschelle zum Kartellrecht) bemüht sich darum, von einem fernsehzentrierten zu einem fernsehbasierten Ansatz zu kommen – und bleibt dabei ziemlich nah an den alten Gegebenheiten. Die Arbeitsgruppe Plattformregulierung will den bisherigen Plattformbegriff auf virtuelle Plattformen und - Benutzeroberflächen, z. B. von Smart-TV-Geräten, ausweiten – und verdribbelt sich ein bisschen, das ist zumindest mein Gefühl, in der Diskussion über Anreizregulierung und Fragen von Zugang und Auffindbarkeit auf diesen Plattformen. Um Ihnen für den Rest des Vortrags vielleicht etwas Gedankennahrung zu geben: Von uns Medienanstalten stammt in diesem Zusammenhang der schöne Vorschlag, es vielleicht mit einer „anreizbasierten Opt-In-Regulierung mit Pflichtelementen“ zu versuchen.


Und dann gibt es noch zwei Arbeitsgruppen, die aus meiner Sicht die eigentlich spannenden sind – und die bisher am wenigsten weit gekommen sind. Auch das ist kein Vorwurf, aber allein die Tatsache, dass die AG Netzneutralität (Schnittstelle zum Telekommunikationsrecht) zum Zeitpunkt des Zwischenberichts nur vermelden konnte, noch überhaupt nicht getagt zu haben, wirft ein bezeichnendes Licht auf die Komplexität der Materie – wenn ich es positiv bewerten will -, oder auf die Unlust des Bundes, wenn ich es kritisch betrachte, die Länder bei diesem Thema mitreden zu lassen. Denn hier hat Brüssel ja in einem zähen Ringen, von Deutschland mit einer gemeinsamen Positionierung der Bundesregierung, ohne deutsche Länder- oder parlamentarische Beteiligung, einen Verordnung verabschiedet, die stark wirtschafts- bzw. telekommunikationsfreundlich geworden ist. Im Gegensatz zur amerikanischen Netzneutralitätsregulierung soll es in Europa nämlich erlaubt sein, und das ist der Hauptstreitpunkt, neben dem normalen oder Best-Effort-Internet auch sogenannte Spezialdienste zu erlauben. Niemand weiß so genau, was dies für Spezialdienste sein können, die eine garantierte Qualität und quasi eigene oder Überholspuren im Netz haben sollen.


Die Internet Service Provider (ISPs) sehen hierin einen Freifahrschein, Geld zu verdienen mit Diensten oder Angeboten, für die eine besondere, garantierte Qualität erforderlich ist, die also keine Verzögerungen, Unterbrechungen oder Qualitätseinbrüche vertragen. Ursprünglich, und so  ist es in den USA diskutiert worden, sollten derartige Spezialdienste kein Ersatz für normale Dienste sein, sie sollten nicht zu Lasten des normalen Internets gehen, ja sie sollten sich auf solche Dienste beschränken, die im öffentlichen Interesse sind, - was immer das ist, etwa bei Notfällen, aber auch darüber hinaus. Nun wird darüber gestritten, und zwar in Brüssel, wo es bis zum August diesen Jahres „Guidelines“ zur Ausfüllung der unklaren Regeln geben soll, ob wir zu einer engen oder zu einer weiten Auslegung des Begriffs Spezialdienste kommen. Der Telekom-Chef Tim Höttges ist ja bekanntlich unmittelbar nach der Verabschiedung der Netzneutralitätsverordnung in die Offensive gegangen und hat auf die Möglichkeit unterschiedlicher Qualitätsklassen abgestellt, unabhängig vom Inhalt. Sein Angebot, Start-Ups, die sich die Nutzung besonderer Qualitätsklassen vielleicht oder wahrscheinlich nicht erlauben können, im Gegenzug für eine „Umsatzbeteiligung von ein paar Prozent“ dabei sein zu lassen, fand ich aus seiner Sicht nachvollziehbar, aber eigentlich nicht im Sinne des Erfinders – und aufschlussreich in Bezug auf die Pläne der Branche. In der Süddeutschen Zeitung habe ich dazu ja etwas geschrieben.


Warum erwähne ich das hier und im Zusammenhang mit der Bund-Länder-Kommission zur Zukunft der Medienregulierung? Die Länder haben mittlerweile gemerkt, dass sich bei diesem Thema in Brüssel etwas abgespielt hat, bei dem sie eigentlich hätten beteiligt werden müssen und bei dem sie jetzt nur noch hinterherschauen können. Denn die Netzneutralität ist mitnichten nur eine technische oder eine ökonomische Frage. Vielmehr geht es hier auch um eine Frage der Vielfaltssicherung. Wenn Gatekeeper darüber entscheiden können, wer wie und auf welchen Wegen den Weg zum Nutzer oder Konsumenten findet, hat dies Auswirkungen auf die Vielfalt. Ich ziehe hier bewusst keinen Vergleich zu den Verbreitungsfragen, die wir aus der Terrestrik oder dem analogen Kabel kennen, wo wir über „Must-Carry“-Regeln versucht haben, für Vielfalt zu sorgen. In der digitalen Welt geht es nicht mehr um eine Mangelverwaltung, aber auch die Frage, welche Angebote wo verbreitet und wie gefunden werden, ist vielfaltsrelevant. Wir reden über „Must-Offer“ und „Must-be-found“. 


Damit Sie mich nicht missverstehen: Hier steht kein Regulierer, der erkannt hat, dass die Überwachung von Werberegeln, die es allerdings noch gibt, auch im Netz und auf Youtube, by the way, oder die Ausstellung von Lizenzen keine ausreichende Existenzbegründung für Medienanstalten mehr sind. Hier steht auch kein Regulierer, der die alten Instrumente der Regulierung für zukunftstauglich hielte. Aber dass es eine Regulierung geben muss, bestreitet wohl niemand. Die Frage ist nur, wie kann sie aussehen, wie kann sie funktionieren? Ich bin mir mit den meisten, die darüber nachdenken, einig, dass wir eine moderne Regulierung brauchen, mit Rahmenvorgaben, die Ziele definieren, mit flexiblen Instrumenten, mit viel mehr Ko- und Selbstregulierung, mit einer ex-post-Regulierung, die anders als bisher nicht in typisch deutscher Gründlichkeit alles vorher in Gesetze und Satzungen kleiden will, was theoretisch kommen kann, nicht mit ängstlicher Vorsorge, sondern mit Missbrauchsaufsicht, mit Nachsteuerungsmöglichkeiten, wo es erforderlich ist. Dazu habe ich übrigens Anfang letzten Jahres in einem weiteren Leitartikel für die Medienkorrespondenz, wie sie mittlerweile heißt, unter dem Titel „Mehr Mut“ die nicht gerade gewagte These vertreten, das moderne Medienregulierung möglich ist und auf Beispiele in Großbritannien und der Schweiz verwiesen. Diesen Artikel habe ich übrigens geschrieben, nachdem ich der Politik und dem Bundesverfassungsgericht im Juli 2014 ebenfalls in der Funkkorrespondenz nach dem ZDF-Urteil vorgeworfen hatte, sich „im eigenen Denken“ verheddert zu haben. – Das sind die schönen Seiten eines hervorgehobenen Amtes: Man darf steile Thesen äußern, die dann auch noch verbreitet werden!


Aber zurück zum Thema: Neben den genannten Arbeitsgruppen der Bund-Länder-Kommission gibt es eine weitere, die ich gegenwärtig für die spannendste halte, nämlich die AG Intermediäre. Sie hat ihre Arbeit im letzten Jahr begonnen, das kann man im Zwischenbericht nachlesen. Aber sie hat mit zwei Problemen zu kämpfen, nämlich einerseits, dass man noch keine klare Vorstellung davon hat, was man alles unter Intermediären verstehen will und auch, wie man sie vom Plattformbegriff abgrenzen kann oder soll. Kommunikationswissenschaftler, Juristen oder Ökonomen verstehen durchaus unterschiedliches unter Intermediären – wie auch unter Plattformen -, aber in unserem Zusammenhang kann man sich dem Begriff vielleicht annähern, wenn man darunter, wie es z. B. Dieter Dörr ausgedrückt hat,  „vor- oder nachgelagerte Vermittlerfunktionen“ versteht, die Inhalte bzw. Informationen sammeln, aggregieren, strukturieren, gewichten. Dies kann geschehen durch Suchmaschinen wie Google und Yahoo, soziale Netzwerke wie Facebook oder Nachrichten-Aggregatoren wie Google News, aber auch Videoplattformen wie Youtube. Dies kann und muss man noch sauberer definieren. Dass es hier um meinungsrelevante Sachverhalte geht, dass Intermediäre eine gewisse Medienwirkung haben bzw. haben können, dürfte evident sein, weshalb ja über eine wie auch immer zu gestaltende zukünftige Medienregulierung nachgedacht wird.


Zum zweiten wissen wir noch viel zu wenig über die Funktionsweise bzw. die Algorithmen, nach denen z. B. Suchmaschinen sortieren bzw. Ergebnisse präsentieren (Stichwort „Filter Bubble“). Deshalb kann und sollte nicht bereits jetzt über vorsorgliche Regularien nachgedacht werden, auch und besonders, weil auch die Wissenschaft noch kaum etwas bzw. viel zu wenig über die konkrete Nutzung und die publizistischen Wirkungen virtueller Plattformen und Intermediäre weiß. Fragen nach der Rolle von Intermediären bei der Meinungsbildung, ihr Verhältnis zu anderen Medien oder ihre Wirkungspotenziale sind noch weitgehend unbeantwortet und darüber hinaus auch in ständigem Wandel. Dass es am Ende des Tages auch hier um Meinungsvielfalt und Meinungsbildungsprozesse geht, kann man nicht bezweifeln, aber ob und wie die Politik darauf mit Regulierungsinstrumenten reagieren kann, muss sich noch zeigen. Deshalb kann ich gut verstehen, dass die AG Intermediäre der Bund-Länder-Kommission noch Zeit braucht und nicht unbedingt vor dem Ende der jetzigen Legislaturperiode zu einem Abschluss kommen wird. 


Und weil wir gerade über Intermediäre sprechen: So paradox es sich anhören mag, aber Intermediäre tragen auch zu einem Phänomen bei, dass sich „Disintermediation“ nennt. Das „Time“-Magazin hatte vor kurzem eine Titelgeschichte zu Donald Trump und seinen Aussichten bei der anstehenden Präsidentenwahl. Dieser Artikel drehte sich hauptsächlich darum, dass Politiker wie er es mittlerweile systematisch betreiben, die traditionellen Medien und insbesondere die Presse quasi links liegen zu lassen und ihre Botschaften direkt zum Nutzer bzw. Wähler zu bringen. Facebook und Twitter sind nur zwei der bekanntesten Wege, direkt zu kommunizieren und die journalistischen Filter auszuschalten bzw. zu umgehen. Disintermediation meint die Ersetzung der klassischen Intermediäre zwischen Politik und Bürger, nämlich die Presse und die Rundfunkveranstalter, durch neue Intermediäre, die aber nur noch Plattformen sind und nicht mehr analysieren, einordnen, kommentieren, was die Politiker machen. 


Trump hatte sogar eine eigene Fernsehshow, die zwar „nur“ Unterhaltung sein sollte, aber ihn erst zu dem gemacht hat, was er nun versucht in politische Kapital umzusetzen, zur „Celebrity“. Tun Sie mir den Gefallen, und verraten sie das nicht Dieter Bohlen! Aber im Ernst: Ähnliches ist bei uns erst in Ansätzen erkennbar, aber auch bei uns kommt kein Politiker mehr so richtig ohne seinen Facebook-Account oder seine Twitter-Follower in das öffentliche Bewusstsein, zumindest glauben das immer mehr Politiker. Unsere Bundeskanzlerin hat es ja mit ihren Videobotschaften und vor den letzten Wahlen zum Bundestag mit einem Versuch eines Google-Hangouts vorgemacht. Frau Kraft hat ihre letzte Kabinettsumbildung live per Periscope verkündet – was allerdings an der Bekanntheit der neuen Kabinettsmitglieder nichts geändert hat, und auch ihr Iphone-Tagebuch ist noch eher nichtssagend, es sei denn, sie hätten nicht gewusst, dass sie sich vor einem Besuch bei Malu Dreyer Gedanken darüber macht, was es denn zu essen gibt. Aber so lustig solche Do-it-yourself-Ansätze anfangs auch sind, das Potenzial dieser Disintermediation sollte man nicht unterschätzen. 


Ich erwähne dieses Phänomen, weil für einen Regulierer darin natürlich viele Themen stecken. Vor allem das Verschwimmen der Unterschiede zwischen erlaubter Öffentlichkeitsarbeit und unerlaubten Rundfunktätigkeit staatlicher oder politischer Akteure wäre ein eigenes Thema. Damit wir uns auch hier nicht missverstehen:
Ich erwähne diese Thema nicht, um nach weiterer Regulierung zu rufen. Vielmehr ist es für mich ein zusätzlicher Beleg dafür, dass unsere alten Spielregeln nicht mehr tauglich sind in einer digitalen Welt, die sich darüber hinaus auch noch ständig und mit zunehmender Geschwindigkeit weiterentwickelt. Wenn Sie bisher heute von mir den Satz noch nicht gehört haben, dass die Politik der technischen Entwicklung hinterherläuft und sie nie einholen wird, dann  deshalb, weil ich Ihnen ja auch nichts davon erzählen muss, dass man Luft zum Atmen braucht oder ein leckeres Mittagessen, um gut durch den Tag zu kommen. Ich hoffe, es schmeckt Ihnen, by the way!


Eine moderne Regulierung, wie ich sie verstehe und eingangs skizziert habe, kann all die genannten Themen und Phänomene, das betone ich noch einmal, nicht ex ante oder vorsorglich so behandeln, wie es in der analogen Welt noch möglich war. Zielvorgaben ökonomischer und kultureller Art können Gesetze und Staatsverträge des Bundes und der Länder vorgeben und sie sollten Instrumente zur Umsetzung dieser Ziele bereitstellen. Die Ausfüllung dieser Ziele und die Anwendung der entsprechenden Instrumente kann und sollte man aber so wenig wie möglich vorschreiben. Ich hoffe, dass die Bund-Länder-Kommission dies schafft. Es wäre schon ein Fortschritt, wenn der Bund und die Länder bereit wären, ihre Eigeninteressen und Egoismen zu überwinden und sich darauf verständigten, die Schnittstellen, um die es ja eigentlich zu Beginn der Arbeit der Bund-Länder-Kommission ging, jetzt auch entsprechend im GWB, im TKG und im Rundfunkstaatsvertrag neu zu justieren. Konkret soll dies heißen, dass die Medienanstalten, das Kartellamt und die Bundesnetzagentur verbindlich verpflichtet werden müssen, bei vielfaltsrelevanten ökonomischen und infrastrukturellen Entscheidungen in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen zusammenzuarbeiten, etwa durch verpflichtende Benehmens- oder Einvernehmensverfahren.   


Ein kooperativer Föderalismus ist organisierbar, das habe ich eingangs gesagt. Dazu müssen die Länder bereit sein, loszulassen und sich von alten Regulierungsvorstellungen zu verabschieden. Der Bund muss sich aber ebenfalls bewegen, konkret meine ich das Wirtschaftsministerium, das mit Bundeskartellamt und Bundesnetzagentur in seinem Geschäftsbereich zwar die Verantwortung dafür hat, dass die wirtschaftlichen Interessen der Bundesrepublik national wie international beachtet und berücksichtigt werden, was aber oft auch andere, z. B. kulturelle Belange mit umfassen kann. Dies erleben wir nicht nur in den hier behandelten Feldern, sondern z. B. auch bei der TTIP-Diskussion. Um die eingangs zitierten „dramatischen Veränderungen im Mediensystem, etwa durch das Wirken global agierender Unternehmen“, überhaupt beherrschbar zu machen, können und müssen Bund und Länder gemeinsame Antworten auf die Herausforderungen durch Apple, Google, Facebook & Co. finden. Ich wünsche mir, dass ich das noch in meiner Amtszeit als Direktor der Medienanstalt NRW erlebe. Sie wissen, dass das so lange auch nicht mehr ist.


Wenn der eine oder andere jetzt sagt, Donnerwetter, drei Jahre und so richtig weitergekommen sind wir ja nicht, dann stimme ich dem zu. Ich habe ja gesagt, die Thesen von damals sind nach wie vor dieselben. Und gemeinsame Antworten haben wir noch nicht. Ich habe in meinen drei Amtsjahren versucht, anzutreiben, von „Geht doch!“ über „Im eigenen Denken verheddert“ bis „Mehr Mut“ in den Artikeln, die ich genannt habe. Auch auf den Podien und in den Elefantenrunden, an denen ich beteiligt war, habe ich diese Melodie angestimmt. Aber immerhin sehen wir jetzt manches klarer, wir sind auf dem Weg in die richtige Richtung.


Vor fünf Jahren habe ich meinen Vortrag übrigens mit den Worten geschlossen: „Und welche regulatorischen Herausforderungen bzw. Notwendigkeiten durch Apple, Google und Facebook auf uns zukommen, habe ich jetzt überhaupt noch nicht angerissen und ist einen eigenen Vortrag wert. Im Rahmen eines einzigen Mittagessens würde das den zeitlichen Rahmen sprengen. Aber vielleicht werde ich ja noch einmal eingeladen, dann dazu mehr.“ Ich hoffe, dieses „Mehr“ konnte ich Ihnen heute zufriedenstellend liefern. Mein Schluss für heute soll ein anderer Satz sein, den in der letzten Woche in einem ganz anderen Zusammenhang zitiert habe, nämlich der Rat der weisen Maz Kanata aus Episode VII von Star Wars, den sie der jungen Heldin mit auf den Weg im Kampf gegen die dunkle Seite der Macht gibt: „Mein liebes Kind, die Berufung, die Du suchst, liegt nicht hinter Dir, sie liegt voraus.“ Dieser schöne Satz passt auch auf alle Bemühungen, über die ich heute gesprochen habe. Und es ist ein optimistischerer Schluss, als wenn ich von Sisyphus gesprochen hätte, der ja bekanntlich (sprich in Wikipedia) „eine sinnlose und dabei schwere Tätigkeit ohne absehbares Ende“ auszuführen hatte. Ganz so schlimm ist es dann doch nicht.